Publieke inkoop: het onbenutte miljardeninstrument voor opschaling van innovatie
Auteur: Marie-Anne de Gier
De Rijksoverheid koopt jaarlijks voor circa € 20 miljard aan producten en diensten in. Die enorme inkoopkracht wordt nog onvoldoende benut om technologische innovaties verder te brengen. Veel succesvolle tech start-ups groeien niet door en innovatieve oplossingen vinden na een eerste toepassing onvoldoende hun weg naar bedrijven en andere afnemers.
Het Rapport Wennink onderstreept dat Nederland zijn innovatiepotentieel onvoldoende benut en dat vernieuwing en opschaling essentieel zijn voor onze toekomstige welvaart en concurrentiepositie. Dat vraagt ook om een actievere rol van de overheid als inkoper. Die ambitie sluit aan bij de nieuwe Visie op Rijksinkoop waarin de Rijksoverheid haar inkoopkracht nadrukkelijker wil inzetten voor onder meer innovatie, digitale autonomie en economische ontwikkeling.
Publieke inkoop kan innovatie van ontwikkeling naar toepassing brengen
Publieke inkoop kan een krachtig aanvullend instrument zijn voor innovatie. Waar subsidies vooral de ontwikkeling van technologie stimuleren, kan inkoop de stap naar toepassing en opschaling ondersteunen. Door als overheid innovatieve oplossingen af te nemen, krijgen bedrijven de kans hun technologie in de praktijk te bewijzen en verder te ontwikkelen. Een eerste grote klant kan bovendien vertrouwen wekken bij andere afnemers en investeerders en zo de weg naar een grotere markt openen.
Vanuit verschillende richtingen groeit de aandacht voor deze strategische rol van publieke inkoop. De Taskforce Toekomstige Welvaart ziet kansen startups en scale-ups daarmee te ondersteunen. Het Rathenau Instituut benadrukt de rol van inkoop bij digitale autonomie. En ook op Europees niveau wordt gewerkt aan nieuwe aanbestedingsregels die meer ruimte moeten bieden met publieke inkoop strategische doelen te realiseren.
“Het gebruik van deze instrumenten voor innovatiegerichte inkoop blijft in de praktijk achter, terwijl de juridische mogelijkheden er zijn.”
Marie-Anne de Gier, Consultant en onderzoeker Digitaal en Duurzaamheid
De ruimte voor innovatie ontstaat al vóór de aanbesteding
Bij inkoop ligt de aandacht vaak op de aanbesteding: de procedure, selectiecriteria en keuze voor een leverancier. Maar de ruimte voor innovatie wordt vaak al eerder bepaald, bij het formuleren van de opdracht. Welk maatschappelijk probleem moet worden opgelost en welk resultaat wil de overheid bereiken? Is daarvoor al een oplossing, of is verdere ontwikkeling nodig?
Een vroege samenwerking tussen beleidsmedewerkers, opdrachtgevers en inkopers is dan belangrijk. Bij het formuleren van de opdracht kan dan rekening worden gehouden met de mogelijkheden van inkoop. Ook de manier waarop de opdracht wordt omschreven, maakt verschil: wie een specifieke technologie voorschrijft, beperkt de ruimte voor vernieuwing. Wie het gewenste resultaat centraal stelt, geeft ruimte aan innovatieve oplossingen. Instrumenten als marktconsultaties, functioneel uitvragen en innovatiepartnerschappen kunnen daarbij helpen.
Het gebruik van deze instrumenten voor innovatiegerichte inkoop blijft in de praktijk achter, terwijl de juridische mogelijkheden er zijn. In haar landenrapport over innovatiegerichte inkoop in Nederland constateert de Europese Commissie dat Nederland beschikt over expertise en ondersteuning via PIANOo, maar een actueel nationaal actieplan, ambitieuze bestedingsdoelen en structurele monitoring mist.
Figuur 1. Een inkoopproces bestaat uit verschillende stappen. De meeste ruimte voor sturing zit aan het begin van het proces, wanneer de specificaties nog niet vastliggen. Juist dan moet de koppeling met beleid worden gemaakt, zodat inkoop kan bijdragen aan maatschappelijke impact en innovatie.
Waarom wordt die ruimte niet altijd benut?
Twee factoren spelen een rol bij het niet volledig benutten van innovatiegerichte inkoop:
- De prikkels zijn niet altijd op innovatie gericht. Rechtmatigheid, kostenbeheersing en procedurele zekerheid wegen zwaar. Als innovatie nauwelijks meetelt in de beoordeling van resultaten, ligt een bekende en beheersbare aanpak voor de hand. Die is niet per se de meest effectieve oplossing voor de maatschappelijke opgave. Door innovatie expliciet mee te wegen in doelen en evaluaties, ontstaat meer ruimte voor vernieuwende oplossingen.
- Kosten en baten vallen niet altijd samen. Innovatie vraagt om extra voorbereiding, samenwerking en risicobereidheid. De organisatie die investeert, draagt de kosten en inspanningen, terwijl de maatschappelijke baten ook elders kunnen neerslaan. Door inkoop vroegtijdig aan beleidsdoelen te koppelen, wordt duidelijker hoe deze investeringen bijdragen aan maatschappelijke opgaven.
Hoe inkoop succesvolle innovaties verder kan brengen
Als de overheid de ruimte voor innovatie in inkoop beter benut, kan zij belemmeringen voor opschaling wegnemen en succesvolle technologieën helpen doorgroeien naar een volgende fase. Is er onvoldoende vraag om investeringen rendabel te maken? Kopen publieke organisaties te versnipperd in? Of belemmeren regelgeving en bestaande werkwijzen de toepassing? Afhankelijk van het obstakel kan de overheid haar inkoopkracht op drie manieren inzetten:
1. Marktversnelling: de eerste klant worden
Een eerste publieke afnemer helpt bedrijven om een innovatie in de praktijk te brengen. Die afname biedt perspectief op vervolgopdrachten en kan ook andere klanten en investeerders vertrouwen geven.
Praktijkvoorbeeld: Het Erasmus MC moest een energie- en arbeidsintensieve installatie voor het wassen en desinfecteren van beddengoed vervangen. Via Forward Commitment Procurement startte het ziekenhuis ruim drie jaar vooraf met de markt. Leveranciers konden stapsgewijs oplossingen ontwikkelen, waardoor risico’s afnamen en een duurzamer alternatief meer kans kreeg.
2. Marktopbouw: vraag bundelen
Door vraag te bundelen, creëren publieke organisaties voldoende volume en zekerheid. Dit biedt bedrijven meer perspectief om innovatieve oplossingen te ontwikkelen en op te schalen.
Praktijkvoorbeeld: De techniek voor biobased houten bruggen en biocomposiet bestaat, maar brede opschaling blijft achter door onzekerheid over kwaliteit, levensduur en kosten. Met Building Balance brengt TNO publieke opdrachtgevers samen om eisen te bundelen en perspectief op afname te bieden. Zo ontstaat meer zekerheid voor bedrijven om te investeren en de productie op te schalen.
3. Markttransformatie: randvoorwaarden aanpassen
Soms belemmeren regelgeving, infrastructuur of bestaande werkwijzen de toepassing van een innovatie. De overheid kan opschaling stimuleren door deze randvoorwaarden aan te passen.
Praktijkvoorbeeld: Autonoom transport kan bijdragen aan het verminderen van personeelstekorten en efficiënter vervoer, maar zelfrijdende vrachtwagens worden in Nederland op dit moment nog alleen in gecontroleerde omgevingen ingezet. Minister Karremans heeft de ambitie uitgesproken om zelfrijdende vrachtwagens vóór 2029 op openbare wegen in Nederland mogelijk te maken. Daarvoor moeten onder meer wet- en regelgeving en infrastructuur worden aangepast voor structurele toelating. Dat is belangrijk, omdat beperkte vergunningstermijnen en onzekerheid over toekomstige inzet bedrijven terughoudend maken om te investeren.
De potentie van publieke inkoop vraagt om een gerichtere aanpak
Publieke inkoop is geen wondermiddel. Niet elke maatschappelijke opgave vraagt om innovatiegerichte inkoop en niet elke innovatie is geschikt voor de overheid als eerste klant. Toch kan de overheid met haar koopkracht innovatie stimuleren wanneer de markt niet vanzelf in beweging komt of andere innovatie-instrumenten onvoldoende werken. Dat vereist betere aansluiting tussen beleid, innovatie en inkoop, én aandacht voor de vraag hoe succesvolle innovaties kunnen doorgroeien na een eerste toepassing.
Onderzoek naar de rol van publieke inkoop bij innovatie en opschaling
Bij TNO Vector onderzoeken we wanneer publieke inkoop daadwerkelijk bijdraagt aan innovatie en opschaling. Met data, praktijkcases en voorbeelden kijken we onder meer naar de positie van start-ups en de rol van de overheid bij het ontwikkelen van nieuwe markten. Heb je meegemaakt dat een innovatieve oplossing na een succesvolle pilot wel of juist niet werd opgeschaald? We horen graag wat daarbij hielp, wat in de weg zat en welke rol de overheid als inkoper speelde.
