Hoe krijgen we Nederland op een ander groeipad? Pleidooi voor een effectiever innovatiebeleid

Als je kijkt naar de economische groeicurve van Nederland zie je vanaf het eind van de Tweede Wereldoorlog een bijna continu opwaartse lijn. En met die welvaartsgroei nam ook het welzijnsniveau sterk toe. Maar dat is maar een deel van het verhaal. Uit alles blijkt dat ons land momenteel aan de grenzen van haar groei zit. De ongekende economische vooruitgang ging namelijk gepaard met een steeds intensiever gebruik van natuurlijke grondstoffen en de beschikbare ruimte. Ook leiden veel economische activiteiten tot een hoge CO2-uitstoot en problemen met de lucht-, water- en bodemkwaliteit. Dat alles zorgt ervoor dat het algemene welzijn momenteel flink onder druk staat.

Tijd voor een trendbreuk

‘We kunnen niet op dezelfde manier verder. Gezien de maatschappelijke opgaven waar we mee te maken hebben, ontkomen we er niet aan om onze huidige manier van produceren, consumeren en innoveren te veranderen. Het is tijd voor een trendbreuk waarbij de overheid transities en transformaties op een weloverwogen manier aanjaagt en daarbij de nodige systeemveranderingen doorvoert die Nederland naar een ander groeipad leiden’, benadrukt Amber Geurts, die zich bij TNO Vector als onderzoeker en adviseur bezighoudt met innovatie- en transitiewetenschappen. Onlangs schreef zij mee aan een whitepaper waarin de vraag centraal staat welk innovatiebeleid Nederland echt verder zal brengen. En alvast een spoiler: met het huidige, missiegedreven innovatiebeleid wordt het lastig om tot een ander groeipad te komen dat leidt naar een duurzame en toekomstbestendige samenleving en economie. Geurts: ‘Transformatief innovatiebeleid: dat is wat we momenteel nodig hebben.’

Focus op brede welvaart en ingrijpen bij transitiefalen

‘Veranderingen zijn altijd lastig, vooral als het gaat om zaken die veel mensen bijna vanzelfsprekend zijn gaan vinden’, vervolgt ze. ‘Maar om voor ons land tot een ander groeipad te komen, moet de koers worden verlegd. En dat vraagt om ingrijpende socio-technische systeemveranderingen die zorgen voor nieuwe, duurzame producten, processen en diensten die bijdragen aan brede welvaart. De grote uitdaging daarbij is om ons toekomstige verdienvermogen veilig te stellen en daarbij, naast de bekendere economische aspecten, veel aandacht te hebben voor sociale en duurzame aspecten. Om tot het andere groeipad te komen, moet het innovatiebeleid dus echt om die drie assen gaan draaien. Daarbij helpt het als de overheid zich nadrukkelijk richt op ontwikkelingen die bijdragen aan brede welvaart en als de overheid snel en op de juiste manier ingrijpt als er sprake is van transitiefalen.’

Maar hoe komt het toch dat veel transities en transformaties maar niet goed op stoom komen? ‘Bij de aanpak van complexe maatschappelijke uitdagingen zie je bijna standaard dat er elementen in het bestaande systeem zitten die een ongewenste situatie in stand kunnen houden of zelfs kunnen verergeren’, licht Geurts toe. ‘Bij transities en transformaties moet je daarom ook veel aandacht geven aan wat je in het vervolg niet meer gaat doen. Maar stoppen met zaken die een gewenste ontwikkeling in de weg staan: dat kan verstrekkende gevolgen hebben waar lang niet iedereen blij mee is. En hun weerstand kan vervolgens de voortgang van een transitie of transformatie frustreren. Belangrijk dus om in dat soort situaties in te grijpen om transitiefalen te voorkomen. Er zijn nog veel meer oorzaken voor transitiefalen, maar de neiging van mensen om lang vast te houden aan wat voor hen vertrouwd is, blijft toch wel de grootste uitdaging bij het aanjagen van transities en transformaties. We moeten ons niet alleen richten op het nieuwe, maar we moeten daarbij het bestaande los durven laten: dat is toch wel een van de belangrijkste conclusies die we de afgelopen jaren op basis van onze ervaring met innovatiebeleid voor maatschappelijke uitdagingen hebben getrokken.’

Een passend handelingsperspectief

De overheid kan bij het aanjagen van transities en transformaties een niet te onderschatten rol spelen door op het juiste moment de juiste beleidskeuzes te maken op het vlak van wetenschap, technologie en innovatie. Maar transities en transformaties zijn complex en verlopen doorgaans grillig. Dus wanneer is een overheidsinterventie gelegitimeerd? Om daar meer duidelijkheid over te geven, hebben Geurts en haar collega’s een overzicht gemaakt waarin vormen van transitiefalen staan benoemd, welke impasse er op zo’n moment ontstaat én welke transitietaken in zo’n geval helpen om de boel weer in beweging te krijgen. Precies de informatie dus die nodig is om bij transitiefalen tot een passend handelingsperspectief te komen.

Gezamenlijk in actie komen

Bij transities en transformaties vraagt elke fase om een andere aanpak, waar dan dus ook de rol van de overheid goed op moet worden afgestemd. Maar dat betekent zeker niet dat alleen de overheid in actie moet komen. Bij transities zijn veel partijen betrokken die ook allemaal hun bijdrage moeten leveren. Idealiter hoeft de overheid maar minimaal bij te sturen. Maar als er sprake is van transitiefalen, dan heeft de overheid passend instrumentarium nodig om die impasse te doorbreken.

Tot zover de theorie. Maar in hoeverre sluit dat aan bij de dagelijkse praktijk? ‘Je ziet nu vaak dat de overheid met zo weinig mogelijk middelen een zo maximaal mogelijk effect wil bewerkstelligen’, zegt Marcel de Heide, die als econoom bij TNO Vector onderzoek doet naar innovatiebeleid. ‘Dat kun je prima doen als je genoeg tijd hebt, maar bij de huidige transities is echt haast geboden. De overheid zou dus veel meer moeten kijken naar de effectiviteit van bepaalde maatregelen. Want ja, het aanjagen van transities kost veel geld, maar als je vanwege op efficiëntie gerichte financiële overwegingen de verkeerde keuzes maakt, kun je veel waardevolle tijd verliezen. En dat terwijl de tijd echt dringt. In plaats van eindeloos over de kosten te discussiëren, zou alle aandacht uit moeten gaan naar manieren om noodzakelijke transities zo effectief mogelijk aan te jagen. Als TNO zouden we dan ook graag zien dat de overheid bij transities radicaal anders te werk gaat.’

Oppassen met korte-termijn-oplossingen

Veel maatschappelijke opgaven doen inmiddels zoveel pijn dat er een steeds luidere roep om oplossingen klinkt. De overheid voelt daardoor de noodzaak om snel in te grijpen. Maar dat kan in sommige gevallen ook een valkuil zijn. Geurts: ‘Het is verleidelijk om voor quick fixes te gaan, met een focus op de korte termijn en zonder daarbij al te diep in te gaan op de onderliggende oorzaken van een probleem. Maar daarmee schuif je het probleem vaak alleen maar voor je uit. Het is belangrijk, ook bij crisissituaties, om na te denken over de lange termijn en om weloverwogen tot structurele oplossingen te komen.’

Een adempauze is niet genoeg

‘Neem de aanpak van energiearmoede’, noemt Geurts als voorbeeld. ‘De overheid kwam met een korte-termijn-oplossing in de vorm van een energiecompensatie, maar creëerde daarmee alleen een adempauze. Als er verder niets verandert, is de kans groot dat het probleem na verloop van tijd weer terugkeert. Wat dat betreft, blijft de overheid vaak nog te veel hangen in de klassieke rol als marktmeester. Maar bij transities gaat het niet om marktfalen. Het gaat om transitiefalen. En zoals eerder gezegd, vraagt dat om een totaal andere aanpak. Een aanpak waarbij de overheid meerdere rollen op zich kan nemen.’

Welke rol op welk moment het best past? ‘Dat ligt helemaal aan de fase waarin een transitie zich bevindt’, licht Geurts toe. ‘Zo kan de overheid beleid maken dat bedrijven aanmoedigt om bepaalde producten of diensten aan te gaan bieden. Of beleid dat helpt om de vraag naar bepaalde producten of diensten te stimuleren. Op sommige vlakken gebeurt dat momenteel al.

De Nationale Aanpak Biobased Bouwen is daar een goed voorbeeld van. Dat stimuleringsprogramma richt zich niet alleen op de boeren aan de aanbodkant, maar ook op de bouwers aan de vraagkant. Het gaat om een experiment, maar als TNO vinden we dat een zeer positieve ontwikkeling en we zijn benieuwd welke resultaten dat straks oplevert. Meer van dit soort initiatieven zouden zeer welkom zijn.’

Transformatieve overheid

Kortom: tijd om oude denkpatronen, oude gewoontes en oude investeringen goed tegen het licht te houden en te kijken of het niet anders kan. En dan niet eenmalig, maar continu. Dat vraagt veel van de overheid. En dat vraagt vooral om een transformatieve overheid. ‘Innovatie kun je niet tegenhouden’, wil De Heide tot slot nog kwijt. ‘Maar de overheid kan er met regelgeving en stimuleringsbeleid wel voor zorgen dat innovaties beter aansluiten bij een ander groeipad dat Nederland zowel economisch als maatschappelijk echt verder gaat brengen.’