Grote systeemveranderingen vragen om een transformatieve overheid

Transitieconflict bij overheden

Gas geven en tegelijkertijd op de rem trappen: die vergelijking gaat nog maar al te vaak op als overheden te maken krijgen met ingewikkelde transitievraagstukken. Want waar de ene ambtenaar manieren zoekt om een innovatieve oplossing voor een maatschappelijk probleem aan te jagen, zou het zomaar kunnen dat ambtenaren elders nog heel ijverig een bestaande aanpak aan het optimaliseren zijn.

Goedbedoeld. Sterker nog: die ambtenaren kunnen vaak niet anders omdat die optimalisatiewerkzaamheden formeel deel uitmaken van hun werk en ze zelf vaak het idee hebben dat ze juist goed bezig zijn.

Ondertussen dragen ze wel bij aan het in stand houden van de status quo. In normale tijden zorgt dat voor de nodige stabiliteit en zou dat inderdaad wenselijk zijn. Maar in deze tijd van grote transities kan het versterken van een bestaande werkwijze soms hoognodige vernieuwingen afremmen en dus averechts werken.

Huidige aanpak ter discussie stellen

‘Dankzij ambtenaren hebben we in Nederland enorm goede voorzieningen. Ze gaan zeer professioneel te werk en zijn vooral goed in het steeds verder optimaliseren van bestaande voorzieningen. Maar bij grote systeemveranderingen werkt dat optimaliseren niet meer. Dan moet je de huidige aanpak juist ter discussie stellen en kijken hoe het anders kan’, zegt Braams.

Hij werkt sinds kort als wetenschapper bij TNO Vector, waar hij zich specifiek richt op de transformatieve overheid, een term die hij zelf in het leven heeft geroepen.

Noodzaak tot een proces voor afbouw

Het begon allemaal toen Braams zelf ambtenaar was bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat. ‘Ik merkte daar aan alles dat veel ambtenaren graag een rol willen spelen bij het versnellen van transities, maar dat er vanuit de organisatie vooral op risicobeheersing werd gestuurd.

Die focus op het verkleinen van risico’s is over het algemeen juist heel goed, want dat is precies wat we als samenleving van de ambtenarij verwachten. Alleen lopen we momenteel in veel domeinen tegen de grenzen aan. Dat vraagt om een totaal andere aanpak.

Daarbij is het soms ook noodzakelijk om afscheid te nemen van bestaande oplossingen omdat die in de huidige situatie niet meer werken. Maar er is nauwelijks aandacht voor die afbouw. Ik merk telkens weer dat veel ambtenaren daar eigenlijk nog nooit goed over hebben nagedacht. Het is ook een moeilijk verhaal, want bij het afbouwen van bestaande voorzieningen krijg je onvermijdelijk met verliezers te maken.’

Het publiek belang dienen

En innovatietrajecten? ‘Daar speelt het probleem dat ambtenaren over het algemeen graag een bijdrage willen leveren aan vernieuwingen die een transitie kunnen versnellen, maar dat ze daarbij met veel onzekerheden te maken krijgen.

Want hoe bepaal je wat de mogelijke risico’s zijn van iets wat nog volop in de ontwikkelfase zit? Draagt zo’n vernieuwing daadwerkelijk bij aan het publiek belang? En zorgt zo’n vernieuwing wellicht voor ongewenste effecten bij andere domeinen?

Belangrijke vragen, want je kunt als ambtenaar niet zomaar belastinggeld gebruiken voor innovatietrajecten, en al helemaal niet als het risico bestaat dat zo’n traject ongewenste maatschappelijke effecten met zich meebrengt.

Mag ik handelen? Dat is de vraag die een goede ambtenaar zichzelf continu moet stellen. Daarbij is het meestal heel lastig om die vraag met een overtuigend ja te beantwoorden. Dat komt omdat je te maken hebt met complexe transities en systeemveranderingen die niet op korte termijn te realiseren zijn, maar die tientallen jaren in beslag nemen, en waarbij het vooraf lastig hard te maken is in hoeverre een bepaald initiatief daadwerkelijk tot het gewenste effect leidt.’

Nieuwe, nog niet goed gedefinieerde rol

Dan maar niets doen? Dat is al helemaal geen optie, benadrukt Braams: ‘We lopen in Nederland op veel vlakken tegen grenzen aan en maatschappelijke transities zijn essentieel. En dat vraagt om ingrijpende systeemveranderingen waarbij de overheid een cruciale rol speelt.

Het lastige is alleen dat die rol nog niet goed is gedefinieerd en dat het daardoor voor ambtenaren ook niet duidelijk is wat er in het geval van transformatieprocessen precies van ze wordt verwacht. Een gemiste kans, want ambtenaren zouden echt dé hoeders transities kunnen zijn. Maar daar horen dan wel nieuwe taken bij.

En vandaar ook dat ik pleit voor een transformatieve overheid, waarbij ambtenaren de mogelijkheid hebben om bij transformatieprocessen op een andere manier te werk te gaan dan wat gebruikelijk voor ze is. Dat alles uiteraard wel dusdanig dat ze altijd dienstbaar zijn aan de samenleving.’

Het belang van een goede diagnose

Een ander belangrijk aandachtspunt is het feit dat er voor transities een lange adem nodig is en dat het gezien de complexiteit vaak lastig is om te bepalen wat een volgende stap zou moeten zijn.

Braams: ‘Je ziet momenteel dat overheidsorganisaties wel een stip op de horizon zetten, maar het vervolgens heel moeilijk vinden om daar in de operationele praktijk invulling aan te geven. Het goed diagnosticeren van het onduurzame kan helpen en hoort ook bij het vakmanschap van ambtenaren.

Daarbij gaat het in eerste instantie om het stellen van de juiste vragen. Waar staan we nu, waar willen we naartoe, hoe groot is de kloof daartussen en wat kan helpen om die kloof te overbruggen? En dan niet alleen kijken naar nieuwe initiatieven, maar ook aandacht hebben voor wat er momenteel on-duurzaam is in het systeem. Vooral dat laatste deel van de diagnose gebeurt echt nog te weinig.’

Tegen de stroom in zwemmen

Bij die diagnose hoort ook het in kaart brengen van mogelijke samenwerkingspartners. Want inmiddels is wel duidelijk dat privaat-publieke samenwerkingen echt het verschil kunnen maken, en al helemaal als daarbij ook kennispartners aan tafel zitten.

‘Zo’n samenwerking is niet altijd even makkelijk’, weet Braams. ‘Zo zie je vaak dat beleidsambtenaren in korte tijd hun expertise moeten uitbreiden omdat ze zich opeens over vraagstukken moeten buigen waar ze geen ervaring mee hebben.

Dat zag ik bijvoorbeeld bij Mobility as a Service, MaaS, een project van het ministerie van I&W, waarbij collega-ambtenaren een samenwerking met private partijen aangingen en met data-issues te maken kregen. Ondanks forse weerstand van collega’s binnen het ministerie die vooral risico’s zagen, waren zij bereid om tegen de stroom in te zwemmen. Lang niet alles ging goed, maar je zag bij dat ambtenarenteam wel heel duidelijk dat ze er alles aan deden om transitietaken uit te voeren.

Ik was daar destijds slechts zijdelings bij betrokken, maar was wel heel benieuwd welke dynamiek dat project binnen het ministerie had losgemaakt. Vandaar ook dat ik die case voor mijn proefschrift heb geanalyseerd.’

Vier aanbevelingen voor overheden bij transities

Wat er bij MaaS gebeurde, noemt Braams exemplarisch voor de manier waarop de overheid met transitietrajecten omgaat. Want telkens opnieuw blijkt dat veel ambtenaren graag een actievere rol willen spelen in transitievraagstukken, maar dat ze daarbij tijdens hun werk ontmoedigend veel institutionele blokkades tegenkomen.

En dat is ook de strekking van wat Braams hoorde tijdens de focusgroepen die hij tijdens zijn promotieonderzoek organiseerde. Dat inspireerde hem vervolgens om tot de volgende vier aanbevelingen te komen:

1. Zet transitieopgaven op de agenda en operationaliseer deze in actieplannen en roadmaps.
2. Maak een diagnose van institutionele structuren die transitietaken belemmeren.
3. Investeer in relaties met collega’s die de sleutels in handen hebben voor de fundamentele veranderingen in het beleid.
4. Begrijp de mogelijke tegenstand van collega's die de situatie vanuit andere publieke waarden bekijken en daarom op hun hoede zijn.

Veelgevraagd voor lezingen en workshops

Nu Braams als wetenschappelijk expert op het vlak van de transformatieve overheid bij TNO Vector werkt, weet hij wat hem te doen staat: ambtenaren helpen om de vier aanbevelingen uit zijn proefschrift in de praktijk te brengen. Daarbij scheelt het dat gemeenten, ministeries, uitvoeringsinstanties en andere overheidsorganisaties hem al weten te vinden voor het geven van lezingen en workshops.

De tijd lijkt dus echt rijp om serieus werk te maken van een transformatieve overheid. ‘En voor mijn missie zit ik bij TNO Vector op de juiste plek’, geeft Rik nog aan. ‘Om te beginnen omdat Adaptive Governance hier een speerpunt is en werkelijk iedereen beseft hoe belangrijk het is om een overheid te hebben die in staat is om snel op vernieuwingen in te spelen.

Daarnaast komen we dankzij transformatieve innovatie-ecosystemen en Orchestrating Innovation tot nieuwe inzichten die ook zeer waardevol zijn bij de ontwikkeling van een transformatieve overheid.’