Hoe breng je als beleidsmaker brede welvaart in de praktijk?

Kenmerken van beleid maken op basis van brede welvaart

Waar veel overheidsorganisaties een paar jaar geleden qua brede welvaart nog in een voorzichtige oriëntatiefase zaten, worden er inmiddels op dat vlak al serieuze verkenningen uitgevoerd. Ook zijn er binnen de overheid voorlopers die er al concreet invulling aan weten te geven. Dat gebeurt dan vaak wel met vallen en opstaan’, weet Vonk Noordegraaf. ‘Beleid maken op basis van brede welvaart vraagt namelijk om een aanpak die meestal behoorlijk afwijkt van de binnen de overheid gebruikelijke werkwijze.’

Tegenstrijdige belangen

‘Complicerende factor is dat er bij een focus op brede welvaart vaak tegenstrijdige belangen spelen’, vult Caroline Schipper aan. Zij is senior consultant bij TNO Vector en als ruimtelijk econoom houdt zij zich vooral bezig met de brede welvaartseffecten van beleid ten aanzien van de mobiliteits- en energietransitie. ‘Neem de isolatie van spouwmuren in woningen’, noemt ze als voorbeeld. ‘Dat is een belangrijke maatregel om energie te besparen en de CO2-uitstoot te beperken. Maar isoleren kan niet zomaar als er in die spouwmuren vleermuizen zitten. Onderzoeken of er al dan niet vleermuizen aanwezig zijn, is een wettelijke verplichting en kost tijd. En die tijd is er eigenlijk niet omdat het isoleren van woningen een belangrijke maatregel is om woningen zo snel mogelijk energiezuiniger te maken en zo bij te dragen aan het behalen van de klimaatdoelen. Er is dus niet altijd een win-win oplossing mogelijk.’

Prioriteren

‘Iedereen die serieus met brede welvaart aan de slag gaat, merkt al snel dat niet altijd alles, overal en meteen kan’, vervolgt ze. ‘Dat de schaarse capaciteit van het elektriciteitsnet op veel plekken in ons land tot netcongestie leidt, is daar een goed voorbeeld van. En dat probleem vraagt om een prioritering. Want wie wordt er het eerste aangesloten: een school of een ziekenhuis? Dat zijn lastige keuzes die je alleen op een weloverwogen manier kunt nemen als je goed inzicht hebt in wat specifiek beleid betekent voor de verschillende groepen mensen die erdoor worden geraakt en wat de gevolgen zijn voor de ruimtelijke indeling van een gebied. De verdelingseffecten dus.’

Keuzes maken

Om het nog ingewikkelder te maken, hebben overheden ook nog eens te maken met meerdere maatschappelijke doelstellingen die tegelijkertijd nagestreefd moeten worden. Zij moeten er dus constant alert op zijn dat de oplossing voor het ene probleem als het even kan ook bijdraagt aan de aanpak van andere opgaven en die in ieder geval niet bemoeilijkt. ‘Het is dus zaak om de gevolgen van keuzes systematisch te schetsen en die met objectieve analyses te onderbouwen’, geeft Schipper aan. ‘Daarbij zorgt een focus op brede welvaart voor het denk- en analysekader dat je daarvoor nodig hebt. Zo ontstaat er een goede basis om een bredere maatschappelijke discussie te voeren. Ook helpt die werkwijze om op een transparante manier tot de noodzakelijke keuzes te komen. En dat is precies wat er momenteel zo hard nodig is. Gezien de vele maatschappelijke opgaves en grote transities die er in ons land spelen, moeten overheden duidelijke keuzes durven maken die helpen om de gewenste veranderingen aan te jagen.’

Aandacht voor waarden, ruimte en governance

Brede welvaart gaat dus over het breed verkennen van de opgave en samen bepalen wat voor wie en wanneer van waarde is. Schipper: ‘Bij TNO Vector proberen we inzicht te geven in wat bepaald beleid voor specifieke groepen betekent. Daarbij gaat het niet alleen om de economische impact van maatregelen, maar ook hoe het plaatje eruitziet als je kijkt naar wat dat betekent op het vlak van waarden, ruimte en governance. Als tijdens discussies die drie elementen centraal staan, kom je sneller tot een werkbaar handelingsperspectief.’

Brede welvaart: praktische tips voor beleidsmakers

1. Zo krijg je grip op de complexiteit

Met welke waarden heb je bij een opgave precies te maken? In hoeverre zijn de lusten en lasten op een eerlijke manier verdeeld? Wat betekent een beslissing voor de ruimtelijke inrichting? Hoe richt je het beleidsproces in? Zijn er barrières in hoe processen georganiseerd zijn? En hoe betrek je de stakeholders? Door dat soort vragen te beantwoorden, krijg je meer grip op de complexiteit die er achter brede welvaart schuilgaat. ‘Daarbij is het essentieel dat je als overheid eerst een duidelijke visie ontwikkelt’, geeft Schipper aan. ‘Waar wil je naartoe? Wat voor land, provincie, stad of dorp wil je zijn? Daarbij krijg je onherroepelijk te maken met veel stakeholders en tegenstrijdige belangen. En dat betekent dat je in de beleidsvorming veel verschillende invalshoeken zult moeten meenemen en daar op basis van een publiek-maatschappelijk debat een bepaald gewicht aan toekent. En ja, dat maakt het enerzijds complex, maar het is ook verrijkend omdat je op die manier weloverwogen beslissingen kunt nemen op basis van alle relevante informatie.’

2. Van probleem tot handelen: 3 aandachtspunten

‘Je kunt een beleidsbeslissing nooit los zien van de context. Dat betekent dus dat brede-welvaart-aanpak altijd maatwerk is’, vult Vonk Noordegraaf aan. ‘Om toch enige houvast te krijgen, hebben we als TNO Vector drie aandachtspunten geformuleerd:

1. Inhoud: In de eerste plaats is het belangrijk om het probleem en de situatie zo concreet mogelijk te omschrijven zodat er inhoudelijk goed over een vraagstuk kan worden gediscussieerd.
2. Proces: Daarbij is er aandacht vereist voor de proceskant: wie worden er op welk moment bij een vraagstuk betrokken, hoe vindt de afstemming plaats en wie gaat er over welke beslissing? Dat breed betrekken van partijen, en de bijkomende interactie, zorgt ervoor dat er verschillende denkrichtingen en mogelijke oplossingen naar boven komen.
3. Sturing: Tot slot is het zaak dat beleidsmakers nadenken over hoe ze invulling willen geven aan brede welvaart. Wat zien ze als hun rol en verantwoordelijkheid? Nemen ze zelf het voortouw? En hoeveel ruimte is er voor co-creatie met anderen? De grote uitdaging voor beleidsmakers is om de verschillende standpunten in hun overwegingen mee te nemen en op een transparante manier tot een concreet handelingsperspectief komen. Sturing dus, maar dan wel altijd op een manier die aansluit bij de principes van brede welvaart.’

3. Lerende aanpak werkt beter

Tot zover de theorie. Maar hoe verloopt dit alles in de huidige praktijk? Vonk Noordegraaf: ‘Ik zie dat sommige mensen terugdeinzen voor de brede-welvaart-aanpak omdat ze denken dat het hun werk heel ingewikkeld zal maken. Als je veel informatie hebt verzameld, kan dat verlammend werken. Mijn advies aan overheden is dan ook om overzichtelijk te beginnen en de aanpak mee te laten schalen met de omvang van de opgave. Het is een misvatting om te denken dat je met elke mogelijke stakeholder aan tafel moet gaan zitten. Tegelijkertijd kan het verleidelijk zijn om meteen met een specifieke maatregel aan de slag te gaan. Maar ook als je al ideeën hebt over wat belangrijk is, ga eens op zoek naar nieuwe informatie en laat je ook verrassen. Een lerende aanpak, waarbij je stap voor stap verder komt, werkt doorgaans beter.’

4. Impactanalyse helpt bij besluit

‘Als TNO kunnen we overheidsorganisaties op meerdere manieren helpen om de inspanningen op het vlak van brede welvaart naar een hoger niveau te tillen’, vervolgt ze. ‘Om te beginnen kunnen we overheden een spiegel voorhouden en inzichtelijk maken waar ze nu staan en in hoeverre ze bij maatschappelijke opgaven voortgang boeken. Reflexieve monitoring noemen we dat. Daarbij ligt het accent niet op het achteraf verantwoording afleggen over het gekozen pad, maar juist om overheden te ondersteunen bij het uitvoeren van experimenten en het vervolgens leren van wat er goed ging en waar bij nader inzien een andere aanpak beter was geweest. Daarbij hebben we de expertise in huis om systeemanalyses te doen en de verwachte maatschappelijke impacts van beoogde beleidsbeslissingen in kaart te brengen.’

‘De brede-welvaart-aanpak zorgt ervoor dat gesprekken over lastige maatschappelijke opgaven veel explicieter en transparanter worden gevoerd. Dat vind ik toch wel een van de grootste voordelen van die werkwijze’, geeft Vonk Noordegraaf nog aan. ‘En om dit alles in het juiste perspectief te plaatsen: bij besluitvormingsprocessen werden er natuurlijk altijd al waardenafwegingen gemaakt. Alleen woog de financiële waarde vaak zwaarder dan andere waarden – vaak zonder dat daar met alle belangrijke betrokkenen een discussie over werd gevoerd. Het feit dat die waardendiscussies nu dankzij de focus op brede welvaart op steeds meer plekken plaatsvinden, helpt overheden om tot gebalanceerde besluiten te komen. En als extra stimulans: een andere werkwijze die meer aansluit bij de belevingswereld van burgers, met meer oog voor hoe de lusten en lasten in de praktijk uitpakken, kan ook positief bijdragen aan het vertrouwen van burgers in overheden.’