Geschatte kosten voor het vernieuwen van infrastructuur zijn bekend. En nu?

Het vernieuwen van de Nederlandse infrastructuur tot het jaar 2100 zal naar schatting 260 miljard euro gaan kosten. Deze schatting van TNO kwam onlangs al volop in het nieuws. Toch zijn de kosten niet het enige aandachtspunt bij deze vernieuwingsopgave. Specialisten van TNO-onderdeel Mobility & Built Environment hebben zich samen met de experts van TNO Vector grondig verdiept in deze materie, waaruit kostenanalyses kwamen en aanbevelingen zijn gedaan over de strategische en beleidsmatige vraagstukken die bij de vernieuwingsopgave spelen.

De verwachte jaarlijkse kosten voor het vernieuwen van de civiele infrastructuur gaan oplopen: van ongeveer 2,4 miljard euro per jaar in de periode 2021 – 2030 tot zo’n 3,7 miljard euro aan het einde van deze eeuw. Dat blijkt uit het landelijk prognose rapport dat TNO in november j.l. heeft gepubliceerd.

Ter vergelijking: naar schatting wordt er momenteel jaarlijks 1,1 miljard euro aan de vernieuwing van de infrastructuur uitgegeven, wat dus nog niet de helft is van wat er volgens de prognose nodig is.

Extra uitdaging daarbij is dat er in ons land 377 beheerders van civiele infrastructuur zijn, die elk voor zich bepalen wanneer iets vervangen moet worden en die alles wat daarvoor nodig is ook zelf regelen. De grote vraag: welke concrete stappen zijn er nodig om de staat van onze infrastructuur op zowel de korte als lange termijn op het gewenste niveau te houden?

Onze 6 belangrijkste aanbevelingen zijn:

Hieronder lichten we de aanbevelen toe.

Benieuwd naar de conclusies van het landelijk prognoserapport?

Lees het rapport 'Vernieuwingsopgave infrastructuur'.

Download hier het rapport

1: Verbeter het inzicht

De raming van TNO is al een goede eerste stap om een beter inzicht te krijgen in de vernieuwingsopgave. Daarbij is het goed om te weten dat die prognoses nog veel nauwkeuriger kunnen worden.

“Maar daar is dan wel echt de input van alle beheerders voor nodig”, benadrukt Eldine Verweij. Zij heeft een bedrijfseconomische achtergrond, is senior scientist bij TNO Vector en heeft veel ervaring met het analyseren van investeringsvraagstukken. Met deze ervaring heeft zij een belangrijke rol gespeeld bij het analyseren van de door twintig beheerders aangeleverde prognoses.

“Prognoses hoeven nog niet eens zo uitgebreid te zijn. Wel is het belangrijk dat de belangrijkste aspecten van het te beheren areaal bekend zijn, zoals het bouwjaar, de gebruikte materialen, het aantal vierkante meters en andere fysieke kenmerken die van belang kunnen zijn. Daar begint het mee.

Als beheerders in ieder geval die minimaal vereiste informatie registreren, zou dat al enorm helpen. En in de toekomst zou het natuurlijk wel goed zijn als er door alle beheerders een consistente aanpak wordt gehanteerd om een prognose te maken, met dezelfde uitgangspunten.”

Waar een prognose minimaal aan moet doen? “Dat is in de basis allemaal niet heel ingewikkeld”, zegt Verweij. “Naast de hiervoor genoemde elementen zou het al enorm helpen als beheerders bij het maken van een prognose dezelfde kostenkengetallen hanteren. Bijvoorbeeld wat het kost om een meter brugleuning te vervangen. Bij voorkeur gebruiken alle beheerders dezelfde kostenkengetallen. Nu is dat nog niet zo, waardoor het lastig is om prognoses te vergelijken.”

2: Kijk verder vooruit

Bij meer dan de helft van de aangeleverde prognoses hebben de opstellers niet verder dan 50 jaar of zelfs niet verder dan 20 jaar vooruitgekeken. Ondertussen is de verwachte levensduur van bepaalde infrastructuurobjecten over het algemeen 60 tot 80 jaar.

Voor een goede prognose is dus een horizon van minimaal 80 jaar nodig”, geeft Verweij aan. “Ook dat is essentieel om de vernieuwingsopgave goed in kaart te brengen. Ondertussen hanteren beheerders verschillende prognosehorizonnen. Het zou dus goed zijn als beheerders eenzelfde minimale horizon hanteren en uitgaan van bepaalde referentielevensduren, bijvoorbeeld 75 jaar voor een vaste stalen verkeersbrug. Nu loopt dat nog heel erg uiteen tussen beheerders.

In het algemeen geldt dat het enorm zou schelen als beheerders bij het maken van hun prognoses op een vergelijkbare manier te werk gaan zodat het mogelijk wordt om tot een landelijke prognose te komen die de vernieuwingsopgave steeds accurater in beeld brengt.”

3: Verhoog de urgentie

In ons land zijn er in totaal rond de 377 beheerders van civiele infrastructuur, waarbij het overgrote deel uit gemeenten bestaat. Tijdens de inventarisatie bleek dat het lastig was om de bestaande prognoses van beheerders in handen te krijgen.

Door gebruik te maken van data uit de Basis Registratie Grootschalige Typografie is het TNO echter toch gelukt om aan te geven hoe groot de vernieuwingsopgave is waar we in Nederland de komende jaren en in de verdere toekomst mee te maken krijgen en wat dat voor de beheerders betekent.

En volgens Alexander Bletsis, Innovation Orchestrator bij TNO Vector en coauteur van het rapport, ziet niet alles er rooskleurig uit. “We hebben het sterke vermoeden dat lang niet alle beheerders zich bewust zijn van de grootte van de vernieuwingsopgave waar ze gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn. We hopen dan ook dat ons rapport als een eyeopener werkt.

Daarbij is het voor elk van de beheerders, en met name voor gemeenten, van belang om de urgentie nog eens extra te benadrukken en het vraagstuk onder de aandacht te brengen van degenen die verantwoordelijk zijn voor het beheer van civiele infrastructuur.”

4: Pak de uitdaging stapsgewijs aan

“In het onderzoek hebben we de aard en omvang van de vernieuwingsopgave in kaart gebracht, dat geeft echter nog geen beeld van wat er nodig is bij de aanpak van die opgave”, licht Bletsis toe. “Daarbij doen we aanbevelingen om beheerders een handelingsperspectief te bieden, waarbij we ook suggesties doen aan bestuurders en beleidsmakers.

We hopen dat de cijfers en conclusies in het rapport helpen om bestuurders en beleidsmakers bewust te maken van hoe groot de landelijke vernieuwingsopgave is. Daarbij opperen we in het rapport ook meteen al mogelijke maatregelen die beheerders helpen om beter op de huidige en toekomstige uitdagingen in te kunnen spelen.

Het spreekt voor zich dat niet alles in één keer kan. Vandaar ook dat we de aanbevelingen met een stapsgewijze aanpak hebben onderbouwd. Het begint bij het verhogen van urgentie en het verkrijgen van beter en meer inzicht. Vervolgens bouwt het op naar samenwerking tussen beheerders, en vervolgens over bestuurslagen heen.

Zoals bijvoorbeeld een landelijk programma vergelijkbaar met het Hoogwaterbeschermingsprogramma. We ronden af met het toepassen en opschalen van innovatieve maatregelen die reeds in ontwikkeling zijn binnen de sector en de productiviteit kunnen vergroten.”

5: Stimuleer samenwerking

Eén van de belangrijkste aanbevelingen is een nauwe samenwerking tussen beheerders bij het aanpakken van de vernieuwingsopgave. Op dat vlak is er echt nog veel te winnen, ziet ook Peter Rasker, marktdirecteur Mobility & Built Environment en auteur van het landelijk prognose rapport. Rasker:

“Door opdrachten te combineren en te standaardiseren en op basis van geïndustrialiseerde processen uit te voeren, kun je een enorme efficiencyslag maken. Dat begint op te komen, maar die schaalvergroting is essentieel voor deze enorme opgave.”

Bletsis licht dit verder toe: “De civiele infrastructuur in Nederland is zó omvangrijk dat alleen dat al om een betere afstemming vraagt. Als je dan weet dat decentrale overheden verantwoordelijk zijn voor maar liefst 77 procent van de vernieuwingsopgave (55% gemeenten, 9% provincies en 13% waterschappen) waarbij er weinig afstemming met andere beheerders plaatsvindt, dan zegt dat al genoeg.

Het heeft iets weg van een grote, ingewikkelde puzzel waarbij iedereen vooral zicht heeft op zijn eigen puzzelstukje, maar niet op het grotere geheel. Als dat niet verandert, zouden we qua vernieuwingsopgave weleens tegen grote problemen aan kunnen lopen.

Ondertussen zijn er ook nog maatschappelijke ontwikkelingen die invloed hebben op de vernieuwingsopgave, zoals de stikstofproblematiek, de krapte op de arbeidsmarkt en de verduurzamingsuitdaging. En dan heb ik het nog niet eens over de bestuurlijke en organisatorische uitdagingen die de vernieuwingsopgave met zich meebrengen. We denken dan ook dat het echt in het gezamenlijk belang van de beheerders is om tot een betere afstemming en samenwerking te komen.”

“Natuurlijk wordt er al samengewerkt en kennis uitgewisseld tussen beheerders” aldus Peter Rasker, “dat is niet nieuw. De uitdaging zit in stappen zetten om het tempo en schaalniveau te vergroten. Om dit te bereiken zijn er verschillende samenwerkingen en bijbehorende organisatievormen te bedenken. Dat is afhankelijk van keuzes die beleidsmakers en beheerders maken en wat ze belangrijk vinden. In dit soort trajecten is het belangrijk om veel kennis op te bouwen over de aard en omvang van de opgave en op basis hiervan tot een gezamenlijke en agenda te komen. Daarnaast verwacht je op landelijk niveau een ander soort samenwerking dan op regionaal niveau. Op regionaal niveau kan je denken aan een operationele samenwerking zoals een programmatische aanpak tussen meerdere beheerders.”

Blestis: “Het vormgeven van dit soort samenwerkingen is een complex proces. De grootste uitdagingen binnen de opgave zijn zowel technisch als organisatorisch van aard. Er valt hier nog veel te behalen in de sector, maar vooral ook veel te bieden vanuit de proposities die TNO Vector samen met Mobility & Built Environment ontwikkelt. Deze proposities dragen bij aan de totstandkoming van dit soort samenwerkingen, zoals bijvoorbeeld het orkestreren van innovatie ecosystemen en het vormgeven van duurzame industriële ketens.”

6: Zet waar mogelijk innovatieve maatregelen in

Bij dit alles benadrukt Bletsis het belang om oog te hebben voor innovatie maatregelen die van pas kunnen komen bij de vernieuwingsopgave. “Als beheerders en marktpartijen blijven doen wat ze altijd al deden, zou het de komende decennia weleens heel lastig kunnen worden om de vernieuwingsopgave in goede banen te leiden. Dan zou het weleens kunnen zijn dat we het niet gaan redden. Het begint dus bij meer inzicht, maar er is ook een nieuwe aanpak nodig.”

Zo wordt duidelijk dat als we niet beter weten wat we hebben dan kan er ook geen gerichte aanpak ontstaan zegt Bletsis. “Het is bijvoorbeeld interessant om eerst in te zetten op renovatie in plaats van altijd te kiezen voor vervanging. Dat is ook de meest duurzame optie van de twee vernieuwingsmaatregelen. Daarnaast is het interessant om gelijksoortige objecten te clusteren en in een keer op de markt te zetten. Dit zou zelfs in nauwe samenwerking tussen verschillende beheerders kunnen. Hiermee wordt er invulling gegeven aan de eerdergenoemde programmatische aanpak op regionaal niveau.”

Volgens Bletsis is op het moment is in de sector de project-gedreven aanpak het meest voorkomend en dat brengt uitdagingen met zich mee. “Zodra de vraag is georganiseerd in projecten en elke vraag een-voor-een en als unica in de markt worden gezet, hebben we een probleem met de haalbaarheid en betaalbaarheid van de opgave. Met een programmatische aanpak kan de vraag echt op een andere manier worden ingevuld.”

Vanaf het moment dat er geen zicht is op continuïteit heeft dit grote invloed op de bereidheid van de markt om te investeren in innovatie en risico te nemen. Het is belangrijk om in te zetten op standaardisatie waarbij het potentieel groot is met name voor functionele ontwerpen waar er veel van zijn, aldus Bletsis.

“De sector wordt gestuurd door de vraag van individuele overheden die infrastructuur beheren. Zij zijn allen autonoom, met eigen beleid, begrotingen en samenstellingen van infrastructurele objecten waardoor verschillende beheerregiems ontstaan en uiteindelijk de vraag er anders uit gaat zien. Als gevolg hiervan is het aanbod niet reproduceerbaar voor andere projecten doordat niks standaard is en alles als uniek wordt beschouwd.”

Kortom, er is veel te behalen door de productiviteit van de sector te verhogen en transactiekosten en doorlooptijden van huidige projecten te verlagen. Tegelijkertijd gaat de vernieuwingsopgave ook gepaard met andere opgaven namelijk de transitie naar een klimaat neutrale en circulaire infrastructuur, en toenemende schaarste van personeel en grondstoffen. Om deze opeenstapeling van opgaven het hoofd te bieden zal naast de vraagzijde ook aan de aanbodzijde gezocht moeten worden naar een andere aanpak.

Een seriematige en industriële aanpak voor zowel renovatie als vervanging (vernieuwing) geeft invulling aan een programmatische werkwijze en wordt gezien als de voornaamste wijze waarmee productiviteitsverhoging kan plaatsvinden. “Ondersteund door verder gaande digitalisering kan deze aanpak er voor zorgen dat we beter weten wat we hebben, kunnen behouden wat goed is en circulair kunnen vervangen met betere economische prikkels en meer efficiency.”

Uiteindelijk gaat het bij systeem innovatie niet zo zeer alleen om het ontwikkelen van nieuwe innovatieve maatregelen, maar met name ook om het toepassen en opschalen van reeds gevalideerde innovatieve maatregelen door de architectuur van het systeem te veranderen.

Er zijn meerdere uitdagingen binnen de sector om innovatie voorbij de pilotfase te realiseren én te verspreiden. Met verspreiden wordt bedoeld beïnvloedbare mechanismen van het adopteren, implementeren en opschalen van innovatieve concepten (zowel technisch als sociaal). Daar zit de crux in de sector aangezien de eerste stappen lastig zijn te bereiken doordat de gebruikelijke projectmatige manier van werken niet aansluit bij een meer industriële aanpak.

Om dit te doorbreken is er een systeemverandering in de sector nodig. Een andere manier van hoe we vraag en aanbod organiseren. Een andere manier waarop we naar civiele kunstwerken kijken. Deze verandering zal zowel bij overheden als marktpartijen moeten plaatsvinden.